Editor’s note: For the original article in English, see here. Translation courtesy 根岸 陽太 Dr. NEGISHI Yota.
イスラエルが人道に対する犯罪としてのアパルトヘイトを実行しているという国際司法裁判所による認定の含意
ヴィクター・カタン
先月、50カ国以上が国際司法裁判所（ICJ）に集い、イスラエルによる東エルサレム・ヨルダン川西岸・ガザの長期占領の合法性について見解を表明した。この問題に関する勧告的意見を求める2022年12月の国連総会の要請に関連して、弁論は6日間に及び、2月26日に閉会した。
手続に参加したほぼすべての国が占領の違法性について見解を表明する機会を得た。その一方で、24カ国と3つの国際機関が行ったのは、イスラエルの政策と慣行が、国際法上のアパルトヘイト（人種隔離政策）の禁止に違反する制度化された人種差別と支配のシステムであり、禁止された人種差別行為に相当するとのさらなる主張であった。
イスラエルがパレスチナ人に人種差別体制を敷いているという主張は、南アフリカにおけるアパルトヘイトの終焉から30年、国際司法裁判所が「ナミビア（南西アフリカ）における南アフリカの継続的な駐留が諸国家にもたらす法的帰結に関する事件」で最後にこの問題を取り上げてから53年が経った今、重要な意味を持つ。国際司法裁判所は1971年のナミビア事件勧告的意見において、ナミビアにおける南アフリカの継続的な駐留は違法であり、南アフリカがその統治から即時的に撤退するように義務づけられると判断した。この結論に至る過程で、国際司法裁判所は、アパルトヘイト制度の確立と施行が、「基本的人権の否定」を構成し、「〔国連〕憲章の目的と原則に対する甚だしい違反」に相当すると説明した。
国際司法裁判所でのイスラエルの政策と慣行に関する議論は新境地を開くものである。南ア以外の国連加盟国がアパルトヘイトを実施していると、初めて「世界法廷」で主張したのである。この主張を進める国のうち、16カ国はアパルトヘイト犯罪の抑制と処罰に関する国際条約の締約国である。以下に説明するように、これらの国は、国連人権高等弁務官事務所（OHCHR）に対し、成人普通選挙による初の多人種選挙――ネルソン・マンデラ氏の大統領就任につながった――の実施を受けて1995年に停止された条約監視機関の再稼働を要請することができる。これらの国はまた、国連反アパルトヘイト特別委員会の再設置も検討するかもしれない。
国際司法裁判所がアパルトヘイトを有権的に認定することで、国連武器貿易条約の締約国にも影響を及ぼす可能性もある。アパルトヘイトは国際法で禁止されている行為であることに加え、人道に対する犯罪であり、ジュネーブ諸条約の重大な違反でもあるからだ。
国際司法裁判所におけるアパルトヘイト
アパルトヘイトは国際司法裁判所にとって目新しいテーマではない。同裁判所は、1946年から1990年まで、南アフリカによる南西アフリカ（現在のナミビア）の長期的かつ違法な統治〔への対応〕から生じた豊富な判例を手にしている。そこでは、人種差別体制がナミビアの人々に課され、4つの勧告的意見（1950年・1955年・1956年・1971年）と争訟事件（1960年～1966年）につながった。
この点で、ナミビアが2023年7月の裁判所に対する陳述書で、「南アフリカによる組織的な人種差別という自国の歴史的経験」に注意を引いたことは重要である（7 c段落）。ナミビアは陳述書の圧倒的大部分を割いて、イスラエルの政策と慣行が、慣習国際法におけるアパルトヘイトの禁止と人種差別撤廃条約（ICERD）3条――ともにイスラエルを拘束する――に違反する理由を説明した。同条は、締約国に対し、その管轄下にある領域における人種隔離とアパルトヘイトのあらゆる慣行を防止・禁止・根絶することを義務づけており、いずれもイスラエルを拘束するものである。
ナミビアはまた陳述書において、1973年アパルトヘイト条約2条におけるアパルトヘイトの定義が慣習国際法を反映したものであるとの主張を展開した。ナミビアはさらに、1973年アパルトヘイト条約1条が、アパルトヘイトを個人の刑事責任を生じさせる人道に対する犯罪として定義していると指摘した。アパルトヘイトはまた、国際刑事裁判所ローマ規程（ICC規程）7条において、個人の刑事責任を生じさせる人道に対する犯罪として定義されている。
イスラエルはアパルトヘイト条約にもローマ規程にも締約国となっていないが、私の計算では、世界中の166カ国がこれらの条約の少なくとも1つを批准している。この事実は、その定義がジェノサイド犯罪の定義と重複するこの犯罪が慣習国際法を反映しているという主張の確固たる根拠となる。人種差別の慣行とアパルトヘイトは、一般国際法の強行規範にも違反する。
アパルトヘイトの主張の重要性
国際司法裁判所手続においてイスラエルがパレスチナ人にアパルトヘイト体制を敷いていると主張することは、――勧告的意見が、それを要請した国連機関（この場合は国連総会）を形式的に拘束するものではないにもかかわらず――南アフリカが1948年ジェノサイド条約に基づきイスラエルに対して提起した事件よりも、さらに重大な帰結をもたらす可能性がある。
というのも、国連安全保障理事会が冷戦時代に分裂していた際に――今日も同様に分裂している――に、国連がアパルトヘイト根絶のための取り組みを調整する特別なメカニズムを創設したからである。これらのメカニズムは数十年間休眠状態にあったが、政治的な意志があれば復活させることができるだろう。アパルトヘイトが国連加盟国によって実行されているとこれほど多くの国が国際司法裁判所で主張したことは、こうした取り組みを促進する可能性がある。
国連反アパルトヘイト特別委員会
冷戦時代にアパルトヘイトを根絶するために設置されたメカニズムの一つが、1962年に国連総会が設置した反アパルトヘイト特別委員会である。ジョン・レイノルズ（John Reynolds）法学教授が説明するように、「南アフリカにおけるアパルトヘイトの解体に伴い、特別委員会は国連によって解散させられた。しかし、その間に、『アパルトヘイト犯罪』が別の場所で起こり続けているというコンセンサスが、グローバル規模の市民社会を横断して醸成されてきた。パレスチナである」。レイノルズは、イスラエルのアパルトヘイト疑惑を調査するために、2023年9月に反アパルトヘイト特別委員会の再設置を求めた285の市民社会組織からなるグローバル規模の連合に注目した。
反アパルトヘイト特別委員会は、故E.S.レディ（Reddy）に率いられ、南アフリカのアパルトヘイトを終わらせる取り組みの調整において極めて重要な役割を果たした。同委員会は、南アフリカにおける制度化された人種差別について、国連の総会と安保理に報告する任務を与えられていた。特別委員会を再び設置するには、総会からの支援と資金が必要であり、一部の国からの反対も予想される。しかし、このような反対は冷戦時代にもあったが、特別委員会が重要な仕事をするのを妨げることはなかった。政治的な意志があれば、道は開けることが多い。ガザの惨状は言うに及ばず、勧告的手続によって創り出された機運は、委員会を再び設置するために必要な支援となるかもしれない。また、安保理とは異なり、総会決議は安保理〔常任理事国〕の拒否権の対象とはならず、コンセンサスを必要としない。
三者部会
反アパルトヘイト特別委員会を補完する、より単刀直入に設置される可能性がある――解散されたことのない――メカニズムとして、1973年アパルトヘイト条約の条約監視メカニズムがある。これは「三者部会（Group of Three）」と呼ばれる。
三者部会は、国連人権委員会委員長によって任命されたアパルトヘイト条約締約国の代表3名で構成されていた。このグループは1978年から1993年の間に会合を開き、その際に締約国による129の報告書を審査した。これらの報告書の大半はアフリカ南部におけるアパルトヘイトに関するものだったが、カタールなど数カ国は、イスラエルのパレスチナ人に対する政策や慣行が、1973年アパルトヘイト条約2条の適用範囲に含まれると言及していた。同条約2条は、「アパルトヘイト犯罪」を「アフリカ南部で行われているような人種隔離・差別と類似する政策と慣行」を含むものと定義している。この犯罪は、人権侵害（差別、表現の自由・移動の自由・居住の自由・職業の自由・労働への権利に対する制限など）と同様に、通常の法律における犯罪（殺人・ジェノサイド・拷問・迫害・強制労働など）であるいくつかの「非人間的行為」に適用されると定義されている。これらの「非人間的行為」はアパルトヘイト条約2条(a)～(f)項に記載されている。それらは、「一つの人種集団による他の人種集団に対する支配を確立・維持し、組織的に抑圧することを目的として行われる」場合に、「アパルトヘイト犯罪」を構成すると定義されている。
三者部会の作業には、様々な機能のなかでも、次の事柄が含まれていた。すなわち、アパルトヘイトという人道に対する犯罪を実行・支援・援助している疑いのある個人・機関・組織の名前をすべての国連加盟国に公表し、国連事務総長や諸国家、権限ある国連機関の注目を集めるために「ブラックリスト」に載せること；条約5条が想定しているアパルトヘイト犯罪を裁くための常設的な国際刑事法廷の規程を作成すること；アフリカ南部のアパルトヘイトの維持における多国籍企業の役割に注意を喚起することである。
国連特別委員会と同様に、三者部会はアパルトヘイト犯罪を実行した政府と、それを支援した政府に対して、圧力をかけることを目的としていた。その活動は実際に、人権侵害への注意を喚起し、1973年アパルトヘイト条約の処罰規定の遵守状況を報告するだけにとどまらず、個人や組織の責任を追及することにまで及んだ。
三者部会がどれほどの影響力を持っていたかを測るのは難しいが、同部会が最盛期を迎えていた1984年から1987年にかけて、学者のジョセフ・ハンロン（Joseph Hanlon）が「制裁の猛威（sanctions juggernaut）」と呼んだように、多くの政府が南アフリカに対して措置を打ち出した。これには、1985年にアメリカが融資のロール・オーバーを行わないことを決定したことで、南アフリカが短期債務支払を凍結せざるをえなくなったことや、1986年にアメリカ議会が包括的反アパルトヘイト法を採択したことなどが含まれる。また、多くの多国籍企業が南アフリカから撤退した。
これらの措置は南アフリカ経済に壊滅的な打撃を与え、プレトリアはアフリカ民族会議（ANC）との直接交渉に入ることを余儀なくされた。これは最終的に、1990年に公式交渉の開始、暫定憲法の採択、1993年に暫定行政評議会の設立、1994年に同国初の民主的選挙の実施へと導いた。
1995年にマンデラ氏が南アフリカ大統領に就任したのち、三者部会の作業は中断された。三者部会の最終会合で、部会長は「南アフリカで起きた重要かつ極めて前向きな進展を歓迎した」。
三者部会の再開
重要なのは、部会長が1995年に三者部会の活動を停止すること提案した際、アパルトヘイト条約草案について、「制度化されたアパルトヘイト制度のもとで人種隔離を実践する可能性のあるすべての国に適用される」と指摘したことである。部会長は、同部会の作業を中断するという決定が下されたことが、「条約の監視メカニズムを今後再開することに予断を与えるものではない」と説明した。
1973年アパルトヘイト条約の16締約国が、国際司法裁判所への申立において、イスラエルがパレスチナ人にアパルトヘイト体制を押し付けているという主張を公言している。このことを踏まえれば、これらの国が国連人権高等弁務官事務所に対し、アパルトヘイト条約の実施に関する報告書を提出し、三者部会の作業を運用・再開することを提案するよう求めるのは理にかなっている。国連人権理事会を設立した総会決議60/251（2006年）1項・5項(g)・6項は、同機関がアパルトヘイト条約を含む人権委員会の役割と責任を引き受けるという期待を創り出すものであった。
ナミビアは陳述書（19頁67段落）の中で、2022年9月に同国の外交代表が人権理事会で行った演説に言及し、「グリーンラインの両側におけるパレスチナ人に対するイスラエルのアパルトヘイト慣行に専門的に対処するメカニズム設置の可能性を探る」よう求めた。
ナミビアは、そして1973年アパルトヘイト条約の締約国でもあるパレスチナも、人権理事会や他の志を同じくする国との話し合いの中で、イスラエルのアパルトヘイト慣行に専門的に対処するメカニズムを――三者部会であれ他のメカニズムであれ――再び設置する選択肢を探ることができるだろう。これらの国は、人権理事会に対し、三者部会が政府関係者ではなく、独立した専門家集団によって構成されるよう改革を求めることを検討してもよいだろう。また、人道に対する犯罪としてのアパルトヘイトとそれに類似する慣行に関する特別報告者を任命し、人権理事会に毎年報告させる可能性を探ることもできる。
ナミビア、パレスチナ、そして他の志を同じくする国は、この段階を踏む前に、国際司法裁判所が勧告的意見を発するのを待つ必要はないだろう。すでに1973年アパルトヘイト条約の16締約国と、さらに8カ国が、イスラエルの政策が差別的である、あるいは国際法上のアパルトヘイト禁止に違反しているとして、世界法廷での記録を残しており、十分すぎるほどの支持を得ている。
これらの国はさらに、人権理事会に明確に言及するようにアパルトヘイト条約の条項を更新することで、条約自体の改正を検討することを望むかもしれない。アパルトヘイト条約は、その条項の改正に柔軟性がある。条約17条によれば、改正の要請は、事務総長宛の書面による通知によって、締約国がいつでも行うことができる。総会は、そのような要請に関してとるべき措置がある場合には、それを決定する。
国連武器貿易条約
国際司法裁判所裁判官の多数意見が慎重な言葉遣いと理知的で権威ある意見を発し、パレスチナ被占領地域における人道に対する犯罪としてのアパルトヘイトの適用可能性に言及することで、国連武器貿易条約の締約国にも影響を及ぼす可能性がある。というのも、同条約6条3項は、以下のような場合、通常兵器・弾薬・予備部品のいかなる移転も禁止しているからである。
すなわち、締約国が、「当該通常兵器または物品がジェノサイド、人道に対する犯罪、1994年ジュネーヴ諸条約の重大な違反行為、民用物もしくは文民として保護されるものに対する攻撃または自国が当事国である国際協定に定める他の戦争犯罪の実行に使用されるであろうことを知っている場合」である。
オランダ・ハーグ控訴裁判所が最近下した決定は、イスラエルへのF-35部品のさらなる出荷を停止するというもので、イスラエルへの武器移転を制限する先例となる可能性がある。マーテン・ズワネンブルク（Marten Zwanenburg）とヨープ・ヴォーテリンク（Joop Voetelink）の両法学教授が説明するように、同裁判所は、戦略物資政令（Strategic Goods Decree）――デュアル・ユースと軍事用品の貿易に関する一定の国内規則について規定――が国際法基準をオランダ国内法に編入したものであるとの見解を示した。これらの基準には、国連武器貿易条約や欧州連合法に由来する義務が含まれており、オランダはイスラエルへの武器輸出が国際法に違反しないことを保障する必要がある。これらの義務は、オランダ政府に対し、1949年ジュネーブ諸条約とその追加議定書の「尊重を確保するため」、ガザへの武器提供について新規の調査を行うことを要件としている。
オランダの訴訟は、主にジュネーブ諸条約と1948年ジェノサイド条約に基づく義務に焦点を当てたが、国連武器貿易条約は「人道に対する犯罪」にも言及している。このような犯罪は国際刑事裁判所の検察官の〔捜査〕範囲に属するが、パレスチナ被占領地域におけるイスラエルの政策と慣行が人道に対する犯罪としてのアパルトヘイトに違反するという国際司法裁判所の権威ある理知的な意見は、国内法廷でイスラエルへの武器供与の継続に異議を唱えるための新たな根拠となりうる。以下に説明するように、国家がアパルトヘイト犯罪を実行していることを証明するのは、ジェノサイド犯罪を証明するよりも容易である。
ジェノサイド条約に基づく訴訟の困難さは、イギリスによるイスラエルへの継続的な武器提供に対する司法審査請求が、2002年輸出管理法（ Export Control Act）9条に基づき策定された戦略的輸出許可基準（Strategic Export Licensing Criteria）に従って、最近棄却されたことからも明らかである。高等法院がこの請求を棄却した理由の一つは、武器移転に関する許可条件の見直しにおいて、ビジネス・通商相の判断に誤りはなかったという見解である。これにはジェノサイドのリスクの見直しも含まれていた（アル・ハク（Al Haq）対ビジネス・通商相およびBAEシステムズ、エア（Eyre）裁判官命令、2024年2月19日、10段落（著者ファイル））。裁判所は、ビジネス・通商相が主張した略式の根拠を受け入れたようである。すなわち、「ジェノサイドを防止する義務は、ジェノサイドが実行される前に発生する必要があるが、ジェノサイドが……実際に発生しない限り、ジェノサイド条約違反は……存在しない」という根拠である。ビジネス・通商相は、ジェノサイドの実行に必要な具体的意図を結論づけるための閾値が「高度」であり、ジェノサイドを実行する意図は、国際人道法の大規模違反とは対照的に、国家の行動から「唯一合理的な推論」でなければならないと主張した。
ジェノサイド犯罪は、保護される集団を「それ自体として」「全部または一部を破壊する」という特定の意図を証明するための高い閾値を持つ。これとは対照的に、人道に対する犯罪としてのアパルトヘイトは、ローマ規程のもとで、人道に対する犯罪が「一の人種的集団が他の一以上の人種的集団を組織的に抑圧し、及び支配する制度化された体制との関連において、かつ、当該体制を維持する意図をもって行うもの」であることを要件としている。この特定の意図という要件は、国家がその行為によってそのような体制を維持しようと意図したことを証明することである。この種の意図は、ジェノサイドの意図よりも容易に証明することができる。なぜなら、アパルトヘイト体制を維持するという国家の意図は、国家の憲法・法律・行政行為・政策・慣行・公式声明などの公文書を参照することで立証できるからである。このような評価は、（1966年南西アフリカ事件判決で反対した判事が行ったように）国際司法裁判所が適切に行いうるものである。
さらに、イギリスは1973年アパルトヘイト条約の締約国ではないが、アパルトヘイトを重大な違反行為と定義するジュネーブ諸条約第一追加議定書や、アパルトヘイトを人道に対する犯罪と定義するローマ規程には加盟している。
したがって、イスラエルがアパルトヘイト犯罪に関与しているという国際司法裁判所の判断は、イギリスの意思決定権者や、のちにイスラエルへの武器売却の合法性に関する判断を見直すイギリスの裁判所（および同様の問題を判断する他の国内裁判所）にとって、重大な反響を及ぼす可能性がある。
分断された世界で国際法を実現する
冷戦時代、南アフリカは、アメリカ・イギリス・欧州経済共同体という主要な経済的・軍事的パートナーによって擁護されていた。同様に、これらの国は、今日ではイスラエルを擁護し続けている。
国連安保理が冷戦の大部分で暗礁に乗り上げていたため、社会主義圏と第三世界の国は、南アフリカに対して国際法を実現するために、アドホック組織――国連反アパルトヘイト特別委員会や三者部会など――を創設した。今日、世界は同様に分裂している。だからこそ、国連反アパルトヘイト特別委員会や三者部会の再結成が検討されるべきなのである。すでに説明したように、国際司法裁判所でアパルトヘイトを主張した国は今や、裁判所の勧告的意見を待つことなく、国連の特別機関を創設し、パレスチナ人に対するアパルトヘイトという人道に対する犯罪を実行したイスラエルに対する措置を調整・実施させるための具体的な措置をとることができる。
各国はまた、国際犯罪の実行に用いられる危険性が明らかな武器をイスラエルに移転することで、国連武器貿易条約の義務に違反することがないように確保するべきである。