(This article is also available in English here. Переклад статті здійснений завдяки Дар’ї Карман).
Повномасштабне вторгнення Росії в Україну спричинило масове переміщення людей, величезну кількість економічної та особистої шкоди, а також масові збитки для державної та приватної власності. Іноземні держави та іноземці також зазнали шкоди та збитків. Український уряд нещодавно висловив намір співпрацювати із зацікавленими сторонами для створення міжнародної комісії (далі — Комісії) для розгляду позовів про компенсацію шкоди, спричиненої діями Росії. Подібно до більшості інших спеціальних комісій, Комісія матиме повноваження відповідно до міжнародної угоди, укладеної між Україною та зацікавленими державами.
Міжнародні спеціальні комісії є гнучкими інструментами, які зазвичай створюються для розгляду масових позовів, що виникають внаслідок міжнародних криз. Вони можуть стати платформою для розгляду широкого кола можливих позовів відповідно до міжнародного економічного та гуманітарного права з боку диверсифікованої групи потерпілих сторін, зокрема держав, міжнародних організацій, фізичних та юридичних осіб. У наш час було створено понад 400 міжнародних спеціальних комісій, починаючи з тих, що були засновані відповідно до Договору Джея 1794 року між Сполученими Штатами та Великою Британією. Серед нещодавніх відносно успішних прикладів таких комісій можна виокремити Спеціальний трибунал Ірану та Сполучених Штатів (IUSCT), Компенсаційну комісію Організації Об’єднаних Націй (UNCC) та Спеціальну комісію Еритреї та Ефіопії (EECC).
Міжнародні спеціальні комісії є індивідуальними інструментами, що можуть приймати різні форми. Створення таких комісій надає державам широке коло варіантів та обмежень — юридичних, фінансових, дипломатичних та практичних. У цій статті розглянуто доцільність та бажаність створення міжнародної спеціальної комісії для України.
Чому держави створюють міжнародні спеціальні комісії?
Міжнародні спеціальні комісії створюються у виняткових випадках, наприклад, після збройного конфлікту або міжнародної кризи. Держави можуть створювати спеціальні комісії для вирішення питань компенсації після конфлікту через міжнародний судовий процес, результати якого є обов’язковими для сторін. Держави можуть мати різні мотиви, зокрема отримання репарацій, припинення конфлікту, встановлення історичних даних, відновлення справедливості та верховенства права. Держави можуть створювати міжнародні спеціальні комісії тоді, коли вони видаються необхідними, підхожими, політично корисними та кращими за альтернативи.
Для держав міжнародні спеціальні комісії можуть бути необхідними для забезпечення ефективного відшкодування збитків, особливо після масштабних криз, які спричиняють масові позови. Наприклад, IUSCT (Спеціальний трибунал Ірану та Сполучених Штатів) на сьогоднішній день розглянув близько 4700 позовів між урядами та громадянами Ірану та Сполучених Штатів, присудивши компенсації на понад 2,5 мільярда доларів США. EECC (Спеціальна комісія Еритреї та Ефіопії) розглянула 47 позовів (31 від Еритреї та 16 від Ефіопії), присудивши компенсації на близько 163 мільйонів доларів США уряду Еритреї та приблизно 174 мільйони доларів США уряду Ефіопії. UNCC (Компенсаційна комісія Організації Об’єднаних Націй) розглянула близько 2,7 мільйонів позовів, присудивши компенсації в розмірі 52,4 мільярда доларів США приблизно 1,5 мільйонам успішних заявників.
Держави можуть вважати міжнародні спеціальні комісії підхожими за певних обставин, особливо якщо є фінансові ресурси для виплати присуджених компенсацій. Трибунал IUSCT, наприклад, став можливим частково тому, що Сполучені Штати заморозили іранські активи на суму близько 12 мільярдів доларів, частина з яких була збережена для виплати компенсацій в рамках трибуналу IUSCT. Подібно до цього комісія UNCC стала можливою завдяки Компенсаційному фонду, створеному Радою Безпеки ООН, який був утворений з частки прибутку від продажів іракської нафти і використовувався для виплат заявникам в рамках комісії UNCC.
Держави можуть вважати міжнародні спеціальні комісії політично корисними, у тому числі для задоволення ширших інтересів у відновленні або підтримці міжнародного миру та безпеки. Трибунал IUSCT, наприклад, допоміг припинити довготривалу кризу із заручниками та, можливо, запобігти війні. Комісія EECC допомогла двом державам припинити кривавий збройний конфлікт. Комісія UNCC допомогла відновити міжнародний мир і безпеку після вторгнення Іраку та анексії Кувейту.
Нарешті, держави можуть вважати міжнародні спеціальні комісії кращими за будь-які альтернативи. Існуючі юридичні механізми, як наприклад, національні суди або арбітражні трибунали ad hoc, можуть бути недоступними або не підходити для вирішення масових, значущих і різноманітних юридично та фактично спорів. , що виникають внаслідок війни — питання, яке буде розглянуто нижче.
Міжнародні спеціальні комісії можуть бути гнучкими та індивідуальними
Міжнародні спеціальні комісії — це гнучкі, індивідуальні механізми, які підходять для різних ситуацій. Вони, як правило, створюються відповідно до обов’язкового міжнародного документу. Комісія UNCC, наприклад, була створена Резолюцією 687/1991 Ради Безпеки ООН відповідно до розділу VII Статуту ООН, яка була обов’язковою для всіх членів ООН. Однак шляхом переговорів можна домовитись про різні форми. Трибунал IUSCT, наприклад, було створено відповідно до Декларації про врегулювання претензій, виданої урядом Алжиру (як третьої сторони в переговорах), яка містила юридичні зобов’язання, яких мали дотримуватися Іран та Сполучені Штати. Комісію EECC було створено Алжирською мирною угодою між Еритреєю та Ефіопією і засвідчено президентом Алжиру, держсекретарем США та найвищими представниками ООН, Організації африканської єдності та Європейського Союзу.
Треті держави або інші міжнародні суб’єкти можуть сприяти міжнародним спеціальним комісіям, у тому числі шляхом переговорів, посередництва або впливу. Наприклад, кілька держав і міжнародних організацій допомогли вирішити іранську кризу із заручниками та створити трибунал IUSCT. Головний представник США на переговорах підкреслив невід’ємну роль алжирського уряду, відзначивши, що міністр закордонних справ Алжиру допоміг вирішити «кожну проблему, з якою ми зіткнулися» з Іраном.
Ще один важливий аспект – хто може бути потенційним заявником. Міжнародні позови мають унікальну гнучкість у цьому відношенні. Позивачами можуть бути держави, фізичні та юридичні особи, а також міжнародні організації. Міжнародні процеси можуть надавати особам прямий і негайний доступ для подання власних позовів без необхідності того, щоб держава виступала від їхнього імені. Розгляд позовів фізичних осіб може бути прискорений, а компенсація в такому разі може бути здійснена цим особам безпосередньо. Наприклад, комісія UNCC визначила більш пріоритетними до розгляду близько 1,5 мільйона позовів фізичних осіб, які втекли з Кувейту після вторгнення Іраку, ніж більші та складніші позови, подані державами. Ці менші індивідуальні позови розглядалися в форматі масових позовів, і позивачі у разі виграшу справи отримували фіксовану, хоча й відносно скромну, компенсацію за шкоду, заподіяну їм чи їхнім родинам (т. зв. позови A, B і C).
Будучи гнучкими та індивідуальними інструментами, міжнародні спеціальні комісії також допускають можливість подання широкого спектру позовів, що виникають на підставі різних юридичних документів. Комісія EECC, що складалася з п’яти членів, розглядала позови одного уряду про шкоду та збитки проти іншого уряду за «порушення міжнародного гуманітарного права, включно з Женевськими конвенціями 1949 року, або інші порушення міжнародного права». Це включало претензії щодо поводження з військовополоненими, інтернованими та цивільними особами, виселення та переміщення людей з місць їхнього проживання, законності деяких засобів і методів ведення війни, поводження з дипломатичними приміщеннями та персоналом, а також пограбування, захоплення та незаконне знищення приватної власності. Договірні та інші приватні позови також можуть бути включені до юрисдикції будь-якої міжнародної спеціальної комісії. На додаток до міждержавних претензій та спорів щодо тлумачення, трибунал IUSCT розглядав позови та зустрічні позови громадян США та Ірану, які випливають із боргів, контрактів, експропріації чи «інших заходів, що впливають на право власності». Комісія UNCC розглядала претензії, що стосуються нафтового сектору, інші корпоративні позови щодо договірних та фінансових збитків, будівництва та інженерії, позови про втрату продуктивності, а також позови від держав щодо екологічної шкоди повітрю, ґрунту та воді.
Ще одне ключове і складне питання стосується фінансування. Хоча всі міжнародні спеціальні комісії виконують різні функції з вирішення конфліктів, жодна така комісія не може вважатися повністю успішною без відповідного фінансування для виплати компенсацій. Для трибуналу IUSCT, наприклад, Загальна декларація передбачала, що витрати на трибунал розподілятимуться порівну, а Іран мав забезпечити заставу в 1 мільярд доларів на спеціальний рахунок для виплати компенсацій і підтримувати суму на рахунку на рівні 500 мільйонів доларів, доки не будуть виконані всі рішення проти Ірану. У контексті комісії UNCC, поточні витрати та виплата компенсацій були отримані з (дуже спірного) Компенсаційного фонду, який фінансувався за рахунок відсотка доходів від експорту нафти і нафтопродуктів Іраку та контролювався ООН. Такі обов’язкові механізми були відсутні в комісії EECC, і хоча сторони погодилися порівну розподілити витрати, остаточні компенсації так і не були виплачені.
Міжнародна спеціальна комісія для України
У світлі викладених вище міркувань український уряд нещодавно схвалив пропозицію щодо створення Комісії для забезпечення відшкодування Росією шкоди, заподіяної її незаконними діями. Комісія могла б виконувати три основні цілі: (i) розгляд позовів про компенсацію; (ii) збереження або збирання російських активів для виплати винагород; та (iii) забезпечення засобів для примусового виконання рішень щодо компенсації. З цією метою міжнародна угода про створення Комісії могла б забезпечити правову основу, яка дозволить договірним державам передавати заморожені активи до фонду, з якого буде виплачена компенсація. Такий інструмент міг би бути гнучким та індивідуальним і забезпечувати достатній рівень міжнародної співпраці та легітимності.
Комісія могла б досягти цих цілей успішніше, ніж альтернативні механізми для отримання репарацій, зокрема національні суди, існуючі міжнародні суди, трибунали та органи ООН. По-перше, звернення до національних судів у першій інстанції є або небажаним, або недоступним. Вимога відшкодування через національні суди несе за собою проблему суверенного імунітету, відсутність відповідних юридичних підстав для позову та ризики суперечливих рішень.
По-друге, існуючі міжнародні судові органи, такі як Міжнародний суд ООН (ICJ), Європейський суд з прав людини або приватні арбітражні суди, не підходять для компенсаційного механізму такого розміру та масштабів, які необхідні для задоволення всіх потреб, що виникають у результаті цього конфлікту.
По-третє, робота в існуючих інституційних рамках Ради Безпеки ООН обмежена викликами всередині Ради, а саме правом вето Росії. Тим не менш, Генеральна Асамблея ООН все ж може зіграти певну роль. Рада Безпеки в резолюції 2623 (2022), попри відсутність одностайності, яка не дозволила їй виконати свій обов’язок із підтримання миру і безпеки, у рамках програми «Єдність заради миру», скликала надзвичайну сесію Генеральної Асамблеї. Генеральна Асамблея відповіла низкою резолюцій, у тому числі широко підтриманою Резолюцією ES-11/1 (2022), якою (i) «найрішучіше засуджено агресію Російської Федерації проти України»; (ii) вимагається від Росії «припинити застосування сили проти України», а також «негайно, повністю та беззастережно вивести всі свої військові сили з території України в межах її міжнародно визнаних кордонів»; (iii) засуджено «всі порушення міжнародного гуманітарного права та порушення прав людини», вимагаючи від сторін конфлікту «повністю виконувати свої зобов’язання за міжнародним гуманітарним правом, щоб зберегти цивільне населення»; і (iv) уповноважено Президента Генеральної Асамблеї відновити надзвичайну спеціальну сесію за запитом держав-членів.
Створення комісії
Україна та зацікавлені держави могли б закласти основу для укладення міжнародної угоди про створення Комісії. По-перше, вони могли б брати в цьому участь безпосередньо через дипломатичні канали та через конференцію, скликану для та переговорів щодо принципів, що лежатимуть в основі міжнародної угоди.
У той же час Україна та її партнери могли б працювати в рамках існуючих міжнародних організацій для ухвалення резолюцій, які визнають порушення Росією міжнародного права та підтримують створення Комісії.
Міжнародна угода
Міжнародна угода про створення Комісії може бути короткою, гнучкою та визначеною. Такий підхід підкреслить консенсус та ефективність у порівнянні із затяжними переговорами між договірними державами.
А. Позивачі
Комісія може розглядати позови держав і фізичних або юридичних осіб (незалежно від громадянства) до Росії, що випливають із завданих нею шкоди або збитків відповідно до міжнародного права (зокрема міжнародного гуманітарного права, jus ad bellum і міжнародного економічного права), а також позови, що випливають із інвестицій, договорів, експропріації чи інших заходів, що порушують право власності.
B. Комісія
Міжнародна угода могла б створити Комісію частково на основі моделей UNCC, IUSCT та EECC.
Комісія мала б юрисдикцію розглядати претензії різних категорій. Категорії можуть мати різні підстави — наприклад, особу позивача(ів) (залежно від того, чи це фізичні, юридичні особи, чи держави); предмет позову (наприклад, тілесні ушкодження, економічні збитки або інші види шкоди, наприклад, шкода довкіллю); або індивідуальні позови на противагу претензій, які розглядатимуться на основі колективних/масових позовів.
Спираючись на успіх комісії UNCC, кожну категорію можна розділити на підкатегорії або класи, які будуть мати різний пріоритет і процесуальні правила. Наприклад, розгляд певних позовів може бути прискорений та вони можуть бути вирішені як масові. Положення міжнародної угоди встановили б і роз’яснили основні процедурні права та право на належний процес.
Комісія також могла б мати юрисдикцію щодо претензій третіх держав та фізичних і юридичних осіб з третіх країн. Відповідно, міжнародна угода може чітко вказати, що юрисдикція Комісії щодо таких претензій є виключною або має пріоритет.
C. Фінансування
Фонд може фінансуватися двома основними способами: (i) активи Росії та пов’язаних з нею юридичних і фізичних осіб, які є замороженими/вилученими державами; та/або (ii) прямі внески Росії та інших організацій.
Можливість використання заморожених активів буде ключовою для підтримки Комісії та потенційного залучення Росії за стіл переговорів. Договірні держави можуть, наприклад, взяти на себе зобов’язання фінансувати Фонд за допомогою заморожених російських активів.
Міжнародна угода могла б визначити інші питання, пов’язані з Фондом, які потребуватимуть вирішення. Наприклад, в угоді потрібно було б визначити, як Комісія створюватиме і керуватиме самим Фондом, як вона буде ліквідовувати заморожені активи та інші операційні питання.
D. Виконання рішень
Наскільки це можливо, виконання та примусове виконання рішень повинно здійснюватися за рахунок коштів Фонду. Оскільки коштів у Фонді має бути достатньо для виплати компенсацій, присуджених Комісією, рішення мають бути виконані шляхом прямих платежів з Фонду. Крім того, міжнародною угодою може бути встановлена спрощена процедура для забезпечення примусового виконання рішень інших міжнародних органів у зв’язку з вторгненням Росії в Україну (наприклад, рішень Міжнародного суду ООН, Європейського суду з прав людини, Міжнародного кримінального суду, або можливого спеціального трибуналу щодо злочину агресії).
Якщо у Фонду не буде достатньо фінансів, позивачі, що виграють справу, потенційно можуть вимагати примусового виконання рішень Комісії в судах договірних держав.
Висновок
Вторгнення Росії в Україну зачіпає порушує фундаментальні принципи міжнародного права і створює низку масових претензій між різними сторонами, з багатьма можливими підставами для позовів, які вимагають величезних сум грошей, відповідно до різноманітного законодавства та багатьох різних правових інструментів. Чинні юридичні механізми можуть бути погано пристосованими для такого монументального завдання.
Україна та її міжнародні партнери мають невідкладно домовитися про найкращий спосіб притягнути Росію до відповідальності за шкоду, яку її незаконні дії завдали Україні та українцям, а також іншим державам та їхнім громадянам. За попередніми оцінками, це лише фізична шкода на суму 60 мільярдів доларів, не говорячи вже про людські страждання. Хоча остаточний розмір цієї шкоди ще не визначено, Україна та її партнери не можуть чекати, поки Росія завершить свої протиправні дії, перш ніж передбачити можливі процеси отримання репарацій. Навпаки, вони повинні розпочати дипломатичні переговори зараз, таким чином, скориставшись поточною політичною підтримкою, щоб притягнути Росію до відповідальності та дати їй сигнал, що вона заплатить за шкоду, яку продовжує завдавати.
Автори пишуть під егідою Проекту міжнародних позовів і репарацій Колумбійської юридичної школи (ICRP), який офіційно консультує уряд України з питань міжнародного права, у тому числі з питань, пов’язаних з міжнародними позовами та репараціями у зв’язку з агресією Росії проти України. У найближчі тижні ICRP опублікує оновлення та деталізує наступні кроки.
Зображення: Президент України Володимир Зеленський виступає на прес-конференції з міжнародними ЗМІ на станції метро в Києві 23 квітня 2022 року. (Фото: GENYA SAVILOV/AFP через Getty Images).
* * *
Про авторів:
Кіара Джіорджеті – Професор Кіара Джіорджетті (@ChiaraLawProf) юридичної школи Річмонда викладає міжнародне право та вирішення міжнародних спорів, а також є старшим науковим співробітником Проекту міжнародних позовів і репарацій Колумбійської юридичної школи.
Маркіян Ключковський – Маркіян Ключковський є юристом-практиком у галузі міжнародного публічного права, який працює в Києві і є радником України.
Патрік Пірсал – Професор Патрік Пірсал (@Pwpearsall), директор Проекту міжнародних позовів і репарацій Колумбійської юридичної школи, викладає міжнародне право та вирішення спорів.